Quelle: HBS
Florian Blank, 08.05.2018: Demografischer Wandel: Den Arbeitsmarkt im Blick behalten!
Die deutsche Gesellschaft altert. Für Rentenversicherung und soziale Sicherungssysteme ist aber vor allem das Verhältnis von Leistungsbezieher/innen zu Beitragszahler/innen relevant. Der Schlüssel zur Bewältigung des demografischen Wandels ist der Arbeitsmarkt.
Mehr Menschen im Rentenalter, weniger Jüngere – für die sozialen Sicherungssysteme bedeutet das Anpassungsbedarf. Für die Alterssicherung, die von der Alterung naturgemäß stark betroffen sein wird, ergeben sich angesichts von immer mehr Rentner/innen vordergründig als Lösungswege: niedrigere Leistungen, höhere Beitragsätze (alternativ einen höheren Beitrag aus dem Bundeshaushalt), ein höheres Renteneintrittsalter oder eine Kombination aus diesen. Und wenn im Koalitionsvertrag Haltelinien für Leistungen und Beiträge genannt werden, müssen entweder die Steuerzahler/innen einspringen, das Renteneintrittsalter weiter angehoben oder die Zuwanderung jüngerer Erwerbstätiger ausgeweitet werden. So weit die Argumentation, die aktuellen Studien zugrunde liegt und auch in den Medien ihren Widerhall fand. Stimmt sie?
Tatsächlich ist die Situation aber komplexer – und das ist gut, denn die politischen Spielräume sind deutlich größer, als es zunächst scheint. Zunächst: die Annahme einer alternden Gesellschaft ist korrekt. Und der Instrumentenkasten der Rentenversicherung ist exakt beschrieben. Was muss aber ergänzt werden, um nicht zu falschen Politikempfehlungen wie der weiteren Anhebung des Renteneintrittsalters zu gelangen? Die Rechnung wird ohne den Arbeitsmarkt und Arbeitsmarkpolitik gemacht! In der Rentenversicherung – wie in der sozialen Sicherung insgesamt – ist nicht so sehr das Verhältnis von Alt zu Jung relevant, sondern das von Leistungsbezieher/innen zu Beitragszahler/innen. Anders gesagt sind wirtschaftliche Abhängigkeitsverhältnisse (dargestellt als ökonomische Abhängigkeitsquote) wichtiger als demografische Relationen (dargestellt als Altenquotient).
Dieser Blickwinkel eröffnet neue Spielräume. Denn trotz Beschäftigungswunder und einem Höchststand an sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung sind hierzulande noch lange nicht alle Beschäftigungspotenziale ausgeschöpft. Das betrifft gerade Frauen, ältere Beschäftigte sowie Migrant/innen. Es betrifft auch Personen, die in manchen Statistiken als erwerbstätig auswiesen werden, jedoch bei genauerem Hinsehen von ihrer Arbeit nicht leben können und daher auf andere Einkommensquellen wie Sozialleistungen angewiesen sind (z.B. Personen, die ausschließlich einen Minijob haben). Eine bessere Erwerbsintegration dieser Personen hätte direkte Folgen für die Einnahmen und Ausgaben der sozialen Sicherungssysteme.
Eine Analyse auf Grundlage offizieller Daten (Labour Force Survey und Bundesagentur für Arbeit), die mit Blick auf eine realistisches Bild der Erwerbsintegration hin angepasst wurden, zeigt: Schon unter der Annahme einer weitgehend stabilen Erwerbsintegration (also nur geringer Ausschöpfung von bestehenden Potenzialen am Arbeitsmarkt) wird die Relation von älteren Menschen (65+) zu Personen im Erwerbsalter in Deutschland bis 2060 zwar um 86% steigen, das Verhältnis von Leistungsempfänger/innen zu Beitragszahler/innen dagegen nur um 51% (siehe Abbildung, Quelle: IMK-Report 137). Werden zudem steigende Erwerbsquoten angenommen, wie sie etwa heute schon in Schweden realisiert werden, reduziert sich die Steigerung auf 18%. Und werden zudem noch neuere demografische Vorausberechnungen zugrunde gelegt, die für Deutschland deutlich besser ausfallen, als noch vor kurzem angenommen, reduziert sich der Anstieg auf 10%. Das heißt, dass der Anstieg der ökonomischen Belastungsrelation durch kluge Politik auf ein Drittel, bei einer besseren demographischen Entwicklung sogar auf ein Fünftel reduziert werden kann!
Das sind Modellrechnungen, gewiss (wie Katastrophenszenarios zum demografischen Wandel im Übrigen auch). Sie verdeutlichen aber, über welche Spielräume eine Politik verfügt, die Arbeitsmarktinstrumente klug einsetzt und die Rahmenbedingungen für gute Arbeit gestaltet. Das betrifft auch die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Weitere Politikfelder, die dazu beitragen, den demografischen Wandel und seine tatsächlichen oder vermeintlichen Lasten zu schultern, sind Wirtschaftspolitik, Steuer- und Lohnpolitik, Bildungspolitik etc. durch die sowohl das Ausmaß der Erwerbsintegration als auch die Menge der zu verteilenden Güter und Dienstleistungen (also das Wirtschaftswachstum) beeinflusst werden und schließlich die Frage, wie sehr Beschäftigte und Transferleistungsbezieher/innen vom Produktivitätsfortschritt profitieren, entschieden wird.
Eine Anstieg der ökonomischen Belastungsquote um 10% – was entsprechende politische Aktivitäten voraussetzt – ist gut beherrschbar und würde zu deutlich mehr Spielraum in der Rentenpolitik eröffnen. Welche der oben genannten Stellschrauben in der Rentenversicherung in welcher Kombination genutzt werden, ist Sache politischer Abwägungen. Wichtig ist vor allem, von der sozialpolitischen Leistung aus zu denken, also dem Ziel der Lebensstandardsicherung für breite Bevölkerungskreise. Das Rentenniveau sollte also stabilisiert und perspektivisch angehoben werden (WSI Policy Brief 13). Ein gutes Rentensystem darf durchaus etwas kosten. Steigende Sozialversicherungsbeiträge oder ein steigender Steuerzuschuss sind vertretbar, wenn ihnen ein ernsthaftes Sicherungsversprechen gegenüber steht – das gilt natürlich auch in einer deutlich alternden Gesellschaft. Die Haltelinie für den Beitragssatz hingegen ist Ausdruck einer Selbstbindung der Politik, die letztlich keine sachliche Grundlage hat. Denn höhere Sozialabgaben schaden auch der Wirtschaft nicht zwingend, wie das Beispiel Österreich illustriert (WSI Report 27).
Die Debatte um den demografischen Wandel ist notwendig, auch die Diskussion seiner Folgen für die sozialen Sicherungssysteme. Wichtig ist und bleibt: Der Politik stehen verschiedene Herangehensweisen und Perspektiven zur Verfügung. Für die Sozialpolitik ist die Entwicklung des Arbeitsmarktes zentral. Politik und Politikberatung müssen genau dort ansetzen.
Lesehinweis:
Türk, Erik/Blank, Florian/Logeay, Camille/Wöss, Josef/Zwiener, Rudolf (2018): Den demografischen Wandel bewältigen: Die Schlüsselrolle des Arbeitsmarktes. IMK-Report Nr. 137, April 2018.
Autor
Dr. Florian Blank studierte Politikwissenschaft, Philosophie und Angewandte Kulturwissenschaften an der Universität Münster. Seine Forschungsschwerpunkte sind Sozialpolitik, Wohlfahrtsmärkte und vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung. Seit 2009 leitet er das Referat Sozialpolitik des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts der Hans-Böckler-Stiftung.
