Daniel Mertens, 03.04.2019: Das Comeback der Staatsbanken?

Seit dem Ausbruch der Finanzkrise und mit der Einführung des „Investitionsplans für Europa“ haben staatliche Investitionsbanken in der EU wieder Konjunktur. Was man in der anhaltenden politischen und ökonomischen Malaise von ihnen erwarten kann - und was nicht.

Als Ende 2014 die Kommission Jean-Claude Junckers ihre Arbeit aufnahm, brachte sie ein Kompromisspaket auf den Weg, das Europa wieder konjunkturellen Auftrieb geben sollte: Der Investitionsplan für Europa, oder kurz Juncker-Plan, sollte für zunächst 315 Mrd. und später 500 Mrd. Euro Investitionen in Infrastruktur, Mittelstand und Innovationen sorgen. Die spärlichen EU-Mittel von 21 Mrd. Euro sollten dafür eine ‚Hebelwirkung‘ erzielen, indem sie als Kapitalbasis für ansonsten fremdfinanzierte Projekte dienten. Angesichts der fiskalischen Zwangsjacken, in die sich die Mitgliedsländer begeben hatten, handelte es sich um einen der wenigen echten Vorstöße zur Krisenbearbeitung, der gleichwohl weit hinter den Erwartungen europäischer Marshall-Plan-Verfechter und damit hinter echter antizyklischer Politik zurückblieb. Der gängigen Kritik war zu entnehmen, dass der Plan zu wenig und zu spät, aber vor allem aufgrund der Hebelwirkung kein ‚frisches Geld‘ in die Hand nahm.

Institutionell war der Plan dennoch bemerkenswert, setzte die Kommission für seine Umsetzung vor allem auf Akteure, die in der breiten Öffentlichkeit nur wenig Aufmerksamkeit genossen. Auf der einen Seite stand die Europäische Investitionsbank (EIB) mit ihrem Risikofonds EIF, die mit den EU-Garantien Investitionsprojekte identifizieren, auch risikoreichere Projekte finanzieren und weitere private und öffentliche Gelder mobilisieren sollte. Auf der anderen Seite sollten nationale Förderbanken, wie beispielsweise die deutsche KfW oder die italienische CDP, Kapital zuschießen und für eine effiziente Verteilung der Mittel in den Mitgliedstaaten sorgen. Die Kommission betonte wiederholt, dass der Erfolg des Investitionsplans von der Einbindung dieser Staatsbanken abhängen sollte – und so überraschte es wenig, als der Europäische Rechnungshof im Januar 2019 die Wirkung des Kernstücks EFSI (Europäischer Fonds für strategische Investitionen) auch mit Blick auf die Bedeutung der Förderbanken beurteilte:

„Die geografische Verteilung der vom EFSI unterzeichneten Finanzierungsvorhaben war indes nicht hinreichend ausgewogen. Die Vorhaben konzentrierten sich schließlich zum größten Teil auf einige der größeren EU-15-Mitgliedstaaten. Die Länder, in denen die meisten EFSI-Operationen durchgeführt wurden, waren diejenigen mit den am besten entwickelten und aktivsten nationalen Förderbanken und -instituten. Dies deutet darauf hin, dass Bedarf besteht, den weniger gut entwickelten nationalen Förderbanken und -instituten Unterstützung einschließlich technischer Hilfe bereitzustellen.“
Geht es nach der EU-Kommission, soll Letzteres auch geschehen. Neue Förderbanken sollen gegründet, existierende stärker unterstützt werden – und im Nachfolgeprogramm zum Juncker-Plan „investEU“ sollen die nationalen Förderbanken gar die Möglichkeit des direkten Zugangs zu EU-Mitteln bekommen. Was aber genau können diese Banken? Wo liegen ihre Stärken und was sind zugleich mögliche Fallstricke einer solchen förderbank-basierten Investitionspolitik?

Wir sprechen hier über Banken in staatlichem Besitz, die einen oftmals gesetzlich festgeschriebenen Auftrag haben – beispielsweise die Förderung des Mittelstands oder der öffentlichen Infrastruktur – und in der Erfüllung dieses Auftrags nicht rein gewinnorientiert arbeiten. Sie sind aus dieser Sicht tatsächlich ein interessantes Politikinstrument zur Implementierung gesellschaftlicher Prioritäten, insbesondere da sie tendenziell für nicht-volatiles Verhalten auf dem Kreditmarkt stehen und sich selbst als Langfristinvestoren verstehen. In einem in den vergangenen Jahrzehnten zunehmend mit kurzfristigen Gewinnerwartungen operierenden Finanzumfeld ist das ein wirtschaftspolitisch strategischer Punkt. Vor diesem Hintergrund gelten ihre Bilanzen als weniger krisenanfällig, während sie durch die staatliche Gewährträgerhaftung in der Lage sind, auch in Krisensituationen ihre Kreditvergabe auszuweiten (wenngleich die Krise der europäischen Staatsfinanzen hier Einschnitte verursacht hat). Und für eine EU-weite Investitionspolitik können sie den Vorteil haben, dem Subsidiaritätsprinzip Geltung zu verleihen und ihr Wissen über regionale bis nationale Wirtschaftszusammenhänge produktiv in eine supranational aktivere Industrie- und Wachstumspolitik einzubringen. Zu guter Letzt, so haben Progressive aus ganz Europa immer wieder argumentiert, hätten diese Staatsbanken das Potenzial als demokratisch-kontrollierte Finanzinstitutionen sozial-ökologisch transformativ zu wirken.

Wenn da nicht die bestehenden Kräfteverhältnisse wären. Denn der Aktivität der staatlichen Investitionsbanken ist nicht nur durch das europäische Beihilferecht Grenzen gesetzt, sondern auch durch eine in liberalen Gesellschaften übliche diskursive Verengung auf „Marktversagen“. Selbst wenn Staatsbanken Märkte schaffen und formen, so ist ihr Auftrag in der Regel korrektiver, nicht transformativer Natur. Auch der Juncker-Plan dient zum Teil dem marktbasierten Finanzsystem, dem öffentlich-private Partnerschaften in der Projektfinanzierung unter Beteiligung dieser Banken zu mehr Stabilität verhelfen sollen, aber sicherlich nicht dessen Einhegung bedeuten. Gerade mit Blick auf die Europäische Investitionsbank bleiben Fragen nach der Sozialisierung von Risiken und der Privatisierung von Gewinnen weiter offen. Das gilt insbesondere nach einer Aufgabenerweiterung durch „investEU“ gleichermaßen für die nationalen Förderbanken, die sich der spannungsgeladenen Debatte um technokratisches vs. demokratisches Regieren dann nicht mehr entziehen dürften, wie ein jüngerer Bericht von Transparency International zur EIB vorwegnimmt. In jedem Fall steht eine EU-weite Investitionspolitik mittels Förderbanken vor der Herausforderung, einheitliche Verfahren und Kontrollmechanismen zu etablieren, die der politischen wie ökonomischen Heterogenität der Mitgliedstaaten und ihrer Staatsbanken Rechnung trägt, denn andernfalls werden Ungleichgewichte genährt, wie sie der oben zitierte Bericht des Europäischen Rechnungshofs feststellt.

Tatsache ist, dass unterschiedliche Mitgliedstaaten unterschiedliche Traditionen und Kapazitäten haben mit ihren Förderbanken Politik zu betreiben. Und wenn sie (kleine) fiskalische Spielräume öffnen können, muss das nicht immer im Sinne einer liberalen Wirtschaftsordnung geschehen. Aber ihre Wiederentdeckung kann in der gegenwärtigen politischen Konstellation ein Ansatzpunkt sein, die ohnehin schwelende Diskussion zur Neuausrichtung der Industriepolitik in eine progressive Richtung zu wenden. Öffentliche Finanzinstitute können zahlreiche Ressourcen für eine progressive Investitionspolitik einsetzen, die damit verbundene Kommunalfinanzierung sicherstellen und für die Erreichung der Klimaziele nachhaltige Konversionsstrategien vorantreiben. Und wenn die darin angelegten Strategien an die Grenzen des EU-Beihilferechts stoßen, gilt es auch dieses auf den Prüfstand zu stellen. Anders: Die Neuordnung des Verhältnisses zwischen europäischen und nationalen Investitionsinstrumenten, wie sie jetzt mit „investEU“ anstehen dürfte, sollte mit Blick auf die staatlichen Investitionsbanken weiteren Anlass bieten zum politischen Gestaltungswillen – und zur Verständigung über eine am Gemeinwohl orientierte Investitionspolitik.

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Zum Weiterlesen

Europäischer Rechnungshof (2019). Europäischer Fonds für strategische Investitionen: Damit der EFSI ein voller Erfolg wird, muss noch einiges unternommen werden. Luxemburg: EU.

Griffith-Jones, Stephany und Ocampo, José Antonio (Hrsg.) (2019). The future of national development banks. Oxford: Oxford University Press.

Mazzucato, Mariana und Penna, Caetano (2016). Beyond market failures: the market creating and shaping roles of state investment banks. Journal of Economic Policy Reform 19(4), 305-326.

Mertens, Daniel und Thiemann, Matthias (2018). Market-based but state-led: The role of public development banks in shaping market-based finance in the European Union. Competition and Change 22(2), 184-204.

Mertens, Daniel und Thiemann, Matthias (2019). Building a hidden investment state? The European Investment Bank, national development banks and European economic governance. Journal of European Public Policy 26(1), 23-42.

Rubio, Eulalia (2018). Making better use of public funding. The role of national promotional banks and institutions in the next EU budget. Jacques Delors Institut Report No. 115.

Transparency International (2016). Investing in integrity? Transparency and accountability of the European Investment Bank. Brussels: TI EU.

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Beiträge in der Blog-Serie "Zukunft des Euro"

Investitionen in der EU stärken! Auswege aus der politischen Reformsackgasse
Dominika Biegon (DGB) und Maximilian Waclawczyk (IG Metall) - 02.04.2019

Das Comeback der Staatsbanken?
Daniel Mertens (Goethe-Universität Frankfurt am Main) - 03.04.2019

Damit in Europa wieder investiert wird, muss die EZB aktiv bleiben
Fabian Lindner (IMK der Hans-Böckler-Stiftung) - 05.04.2019

Der EU-Haushalt als Instrument der Investitionslenkung
Peter Becker (SWP Berlin) - 08.04.2019

Den Euro krisenfest machen – Ein Plädoyer für pragmatische Lösungen 
Daniel Seikel (WSI der Hans-Böckler-Stiftung) und 
Achim Truger (Universität Duisburg-Essen) - 10.04.2019