Toralf Pusch/Berndt Keller, 06.09.2021: Reformvorschläge der Parteien für den Niedriglohnsektor

Millionen Menschen arbeiten zu Niedriglöhnen, oft in Mini- und Midijobs. Die Regulierung dieser Beschäftigungsformen wird seit Jahren kontrovers diskutiert. Wie fallen die Vorschläge zu Status, Einkommen und Verdienstgrenze aus?

Vorschläge zu Änderungen arbeitsmarktpolitischer Regelungen spielen in den offiziellen Wahlprogrammen und im aktuellen politischen Diskurs der Parteien für die Bundestagswahl 2021 keine zentrale Rolle, obwohl offensichtlich erheblicher Bedarf besteht (in alphabetischer Reihenfolge u. a. bei Arbeitszeit, Befristung, Homeoffice, Mindestlohn, Mitbestimmung, Plattformarbeit, Schein- sowie Soloselbstständigkeit, Tarifbindung, Weiterbildung).

Wir behandeln im Folgenden nicht, wie häufig üblich, eine Vielzahl von Plänen für diverse arbeitspolitische Probleme, sondern exemplarisch die Vorschläge der Parteien zur Regulierung des Niedriglohnsektors, der nach Berechnungen für das Jahr 2019 Beschäftigungsverhältnisse mit einem Stundenlohn bis 11,50 Euro umfasst (Kalina und Weinkopf 2021). In absoluten Zahlen arbeiteten nach den neuesten verfügbaren Zahlen etwa 6,9 Mio. Beschäftigte im Niedriglohnsektor (SOEP 2019, eigene Berechnungen). Der Niedriglohnbereich ist im Wesentlichen ein Bereich von Teilzeitbeschäftigung (56 Prozent), Minijobs (28,5 Prozent) sowie Midijobs (29,2 Prozent). Im Vergleich der EU-Mitgliedsländer ist er in Deutschland recht groß (Eurostat 2016).

Bei geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen bzw. Minijobs beträgt der Monatsverdienst bis 450 Euro; es handelt sich nicht um sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse. Seit 2013 besteht zwar eine Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung. Aufgrund der vorhandenen opt out-Klausel lassen sich jedoch ca. 80 Prozent davon befreien (IAQ 2021a).

In den Bereich der Midijobs, die eine durch rechtliche Vorgaben abgegrenzte, besondere Form der Teilzeitbeschäftigung darstellen, fallen ca. 3,1 Mio. Beschäftigte mit Monatsverdiensten zwischen 450 und 1.300 Euro (eigene Berechnungen mit SOEP 2019). Sie zahlen geminderte Sozialversicherungsabgaben, erwerben aber unverminderte Ansprüche.

Unser Fokus liegt hier auf den Minijobs. Mehrere Gründe sind für unsere Wahl ausschlaggebend: Minijobs sind mit weitem Abstand die häufigste Form atypischer Beschäftigung. Ihre Zahl liegt momentan bei ca. 7 Mio., davon ca. 4 Mio. in einem hauptberuflichen Minijob und ca. 3 Mio. in einem Minijob als Nebenerwerb (Mai 2021, saisonbereinigt, BA 2021). Ihre Regulierung wird seit Jahren kontrovers diskutiert. Sie sind von der Covid-19-Pandemie stärker als andere betroffen; ihre Zahl hat deutlich abgenommen (seit Beginn der Pandemie um ca. 600.000, BA 2021) Wichtige Kriterien zur Beurteilung der Reformvorschläge in den Wahlprogrammen sind: Vorschläge zum Status (einschl. Sozialversicherungspflicht), Einkommen (einschl. gesetzlicher Mindestlohn) und zur Verdienstgrenze im Minijob.
 

CDU/CSU und FDP: Weiter so durch mehr Flexibilisierung

CDU/CSU

Im „Programm für Stabilität und Erneuerung“ der CDU/CSU heißt es unter der Rubrik „Vielfalt des deutschen Arbeitsmarktes sichern“:

„Minijobs bedeuten Flexibilität für Arbeitgeber und Arbeitnehmer vieler mittelständischer Betriebe. Wir werden die Minijobgrenze von 450 auf 550 Euro pro Monat erhöhen und diese Grenze mit Blick auf die Entwicklung des Mindestlohns regelmäßig überprüfen.“

Die Forderung einer erneuten Anhebung der Verdienstobergrenze ist nicht neu, zuletzt wurde diese im Jahr 2013 von 400 auf 450 Euro erhöht. Sie wird aber nunmehr verbunden mit der Koppelung an den Mindestlohn, zu dessen verfahrenstechnischer und materieller Entwicklung keine Vorschläge unterbreitet werden. Die Konsequenzen für die aktuellen Midijobgrenzen (von 450 bzw. 1300 Euro) bleiben unberücksichtigt. Die Zahl der Beschäftigten, die nicht in einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis sind, würde nach einem leichten Rückgang in den letzten Jahren wieder zunehmen. Zwar gibt es im Bereich der Bruttomonatslöhne von 450 Euro bis 550 Euro bisher kaum Beschäftigte (siehe Abbildung 1), auch die Zahl der Beschäftigten mit einem Verdienst zwischen 550 und 700 Euro fällt kaum ins Gewicht. Der Grund liegt in der Tatsache, dass die Nettoverdienste in diesem Bereich aufgrund von höheren Steuer- und Sozialabgaben häufig unter denen von Minijobs liegen (IAQ 2021b). Jedoch würden durch eine Erhöhung der Minijob-Verdienstgrenze einige Beschäftigte womöglich bis in die nächsthöhere Lohnklasse in den Bereich der Minijobs wechseln. Auch der Umfang der in Minijobs gearbeiteten Stunden dürfte zunehmen.

Keinerlei Aussagen werden zu Änderungen der bestehenden Regelungen zur sozialen Sicherung gemacht. Geringfügig Beschäftigte befinden sich derzeit nicht in einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis; sie zahlen keine Beiträge zur Arbeitslosen- und Rentenversicherung und sind daher nicht leistungsberechtigt. Die kurzfristigen Folgen des Ausschlusses aus dem Bezug von Kurzarbeiter- und Arbeitslosengeld sind während der Covid-19-Pandemie zu beobachten: Den Betroffenen bleibt häufig nur der Bezug von Grundsicherung. Die langfristigen Konsequenzen des Ausschlusses aus der Rentenversicherung sind aktuell noch nicht so sichtbar, aber absehbar: Wer über einen längeren Zeitraum ausschließlich in Minijobs arbeitet, trägt ein hohes Risiko von Altersarmut.

FDP

Im Wahlprogramm der FDP „Nie gab es mehr zu tun“ heißt es:

„Wir Freie Demokraten wollen die Minijob- und Midijob-Grenze erhöhen und dynamisch an den gesetzlichen Mindestlohn koppeln. Mit jeder Anpassung des Mindestlohns reduzieren sich heute die Stunden, die Beschäftigte im Rahmen eines Mini- beziehungsweise Midijobs arbeiten dürfen. Damit sind Mini- oder Midijobber von Erhöhungen durch die allgemeine Lohnentwicklung abgeschnitten. Das wollen wir ändern und so für mehr Leistungsgerechtigkeit sorgen.“

Mit jeder Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns reduziert sich zwar für diejenigen Minijobs, die genau den Maximalverdienst von 450 Euro aufweisen, die Zahl der Arbeitsstunden (derzeit ca. 11 pro Woche). Allerdings steigt der Stundenlohn, was im Wahlprogramm unerwähnt bleibt. Andererseits können Arbeitgeber bestehende Minijobs in besser bezahlte Midijobs umwandeln, was bei der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns und den anschließenden Erhöhungen in gewissem Umfang auch geschehen ist. Bei der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns wurden Anfang des Jahres 2015 ca. 100.000 solche Umwandlungen gezählt, ca. 50.000 mehr als im Vorjahr (Mindestlohnkommission 2018, S. 96). Auch für Midijobs gibt es keine Vorschrift, die eine Erhöhung des Bruttomonatslohns über die Schwelle von 1.300 Euro von Seiten der Arbeitgeber verhindern würde, allenfalls entfällt die Ermäßigung beim Sozialbeitrag für die Beschäftigen. Insofern haben sowohl Mini- als auch Midijobber:innen bei den bestehenden Regelungen sehr wohl Vorteile durch einen steigenden gesetzlichen Mindestlohn, ohne dass Änderungen notwendig werden.

Außerdem setzt die Argumentation der FDP voraus, dass alle Minijobber:innen die Höchstgrenze von 450 Euro tatsächlich erreichen. Diese implizit getroffene Annahme ist unzutreffend: Der Durchschnittsverdienst liegt bei ca. 359 Euro pro Monat (SOEP 2019, eigene Berechnungen), nur etwa 42 Prozent der Minijobs im Hauptverdienst weisen nach den neuesten vorliegenden Zahlen genau den Maximalverdienst von 450 Euro (siehe Abbildung 1) auf. Insofern ist für die Mehrheit eine Erhöhung der Stundenzahl und damit des Verdienstes bereits bei der derzeitigen Regelung durchaus möglich – sofern sie es überhaupt können und wollen. Die vorausgesetzte, uneingeschränkte Wahlfreiheit der Beschäftigten ist faktisch jedoch häufig nicht gegeben, etwa wegen familiärer Verpflichtungen oder weil kein entsprechendes Arbeitsangebot vorliegt.

Konkrete neue Obergrenzen werden im Wahlprogramm nicht genannt. Explizit fordert die FDP jedoch auch eine weitere Erhöhung der Obergrenze bei Midijobs. Diese Grenze lag lange bei 850 Euro und wurde erst Mitte 2019 auf derzeit 1.300 Euro angehoben. Dadurch erhöhte sich die Zahl der von der Regelung erfassten Beschäftigten von 1,3 auf ca. drei Millionen (Keller et al. 2021). Diese spezifische Forderung in Bezug auf Midijobs taucht bei anderen Parteien – mit Ausnahme der SPD – nicht auf.

Zur weiteren prozeduralen und materiellen Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns finden sich – ähnlich wie bei CDU/CSU – keine Vorschläge.

Die Regierung der großen Koalition, insbesondere das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), sowie der Bundesrat haben mehrere, in den vergangenen Jahren vor allem von der FDP vorgebrachte Gesetzentwürfe zur Erhöhung der Minijob-Grenzen jeweils abgelehnt. Im Übrigen hat sich die ursprüngliche Erwartung, dass Minijobs eine „Brücke“ in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung schaffen würden, kaum erfüllt.
 

SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, DIE LINKE: Verbesserung durch Regulierung

SPD

Im Programm „Aus Respekt vor Deiner Zukunft“ der SPD heißt es:

„Die Corona-Krise hat erneut gezeigt, dass die soziale Sicherung der Minijobs unzureichend ist. Unser Ziel ist, alle Beschäftigungsverhältnisse in die soziale Sicherung einzubeziehen. Dabei wird es Übergänge für bestehende Arbeitsverhältnisse und Ausnahmen für bestimmte Gruppen wie zum Beispiel Rentner*innen geben. Um die Nettoeinkommen von gering Verdienenden zu erhöhen, heben wir die Gleitzone der Midi-Jobs auf 1.600 Euro an. In dieser Zone zahlen die Arbeitnehmer*innen geringere Beiträge, ohne dass sie dadurch einen geringeren Rentenanspruch haben.“

Außerdem heißt es: „Wir werden den gesetzlichen Mindestlohn zunächst auf mindestens zwölf Euro erhöhen und die Spielräume der Mindestlohnkommission für künftige Erhöhungen ausweiten.“

Die SPD schlägt – mit Ausnahme der Vorstellungen zu Midijobs – den entgegengesetzten Kurs zu dem von CDU/CSU und FDP vor: Die Verdienstobergrenze bei Minijobs soll nicht weiter angehoben werden. Minijobs sollen in die sozialen Sicherungssysteme, insbesondere die Arbeitslosen- und Rentenversicherung, einbezogen werden. Offen bleibt, ob sie deutlich abgesenkt werden soll, wie in den vergangenen Jahren Kritiker der bestehenden Regelung vielfach forderten, u. a. DIW (Grabka et al. 2020) und IAB (Walwei 2021).

In einem Übergangsbereich („Gleitzone“) zwischen 450 und 1.300 Euro Monatsverdienst zahlen sozialversicherungspflichtige Midijobber:innen einen geminderten Sozialversicherungssatz, der von ca. 10 Prozent am unteren Ende auf ca. 20 Prozent am oberen Ende steigt. Die geforderte erneute Anhebung der Gleitzone der Midijobs (von derzeit 1.300 auf 1.600 Euro) würde einerseits die Beschäftigten von Beiträgen entlasten, andererseits aber wegen unverminderter Ansprüche weitere Zuschüsse aus Steuermitteln erfordern. Für die zurückliegende Anhebung der Verdienstschwelle im Jahr 2019 bezifferten Bach et al. (2018) die Entlastung auf maximal 23 Euro im Monat.

Auch die Pläne zur Entwicklung des Mindestlohns gehen in eine andere Richtung als die von CDU/CSU und FDP, die sich zu dieser Frage nicht explizit äußern. Die vorgeschlagene Erhöhung geht über die bereits beschlossenen, schrittweisen Erhöhungen hinaus (von 9,50 Euro Anfang 2021 in drei Schritten bis Mitte 2022 auf 10,45 Euro, siehe Abbildung 2). Außerdem soll die seit seiner Einführung bestehende Mindestlohnkommission in ihren Empfehlungen nicht mehr wie bisher strikt an die Entwicklung der Tariflöhne gebunden sein. Wie kürzlich gezeigt werden konnte, hat bereits die Einführung des Mindestlohns zu deutlichen Steigerungen der verfügbaren Haushaltseinkommen geführt (Pusch et al. 2021).

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN

Im Programm von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Deutschland. Alles ist drin“ heißt es:

„Minijobs, mit Ausnahmen für Studierende, Schüler*innen und Rentner*innen, wollen wir in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung überführen und Regelungen für haushaltsnahe Dienstleistungen schaffen.“ Und: „Den gesetzlichen Mindestlohn werden wir sofort auf 12 Euro anheben. Anschließend muss der Mindestlohn weiter steigen, um wirksam vor Armut zu schützen und mindestens der Entwicklung der Tariflöhne zu entsprechen. Die Mindestlohnkommission wollen wir reformieren und mit diesem Auftrag ausstatten.“

Im Gegensatz zu CDU/CSU und FDP wollen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Minijobs, abgesehen von den explizit genannten spezifischen Ausnahmen, in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse überführen. Der Mindestlohn soll, wie bei der SPD, erhöht, die bestehenden Optionen der Mindestlohnkommission sollen erweitert werden. Vorstellungen zur Zukunft der Midijobs werden nicht unterbreitet. Bis auf diesen Punkt sind die Reformvorschläge der Grünen für den Niedriglohnsektor denen der SPD sehr ähnlich.

DIE LINKE

Das Programm „Zeit zu handeln. Für soziale Sicherheit, Frieden und Klimagerechtigkeit“ der Partei DIE LINKE sagt:

„Wir setzen den Mindestlohn auf 13 Euro – darunter reicht es nicht für eine armutsfeste Rente. Wer mit befristetem Arbeitsvertrag arbeitet, in Leiharbeit, bei Werkvertragsfirmen oder Subunternehmen, in Minijobs oder ohne Tarifvertrag verdient weniger und ist schlechter abgesichert. Wir sagen: Schluss damit! Statt unsicherer Arbeit und Niedriglöhnen müssen alle wieder unter Tarifverträge fallen.“

Sämtliche Tätigkeiten, auch Plattformbeschäftigung und Soloselbstständigkeit), sollen über die SV abgesichert werden. („Mini- und Midijobs wollen wir in sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse überführen. Ab dem ersten Euro muss für Unternehmen eine volle Pflicht zur Sozialversicherung gelten.“) Die Forderungen zur Entwicklung des Mindestlohns gehen um einen Euro über die von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hinaus, wobei nicht angegeben wird, ob der Anstieg sofort oder schrittweise erfolgen soll. Der Niedriglohnsektor soll abgeschafft werden.
 

Fazit

Unser Fazit ist knapp und eindeutig. Deutliche Unterschiede bestehen zwischen zwei Richtungen der Vorschläge von CDU/CSU und FDP auf der einen, sowie SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und DIE LINKE auf der anderen Seite. Erstere fordern den weiteren Ausbau der in diesem Blog behandelten Formen atypischer Beschäftigung, letztere ihre Absicherung durch Regulierungsmaßnahmen. Das Ziel ist nicht die Rückkehr zum Normalarbeitsverhältnis, sondern die soziale Sicherung aller Beschäftigten.

Die Antwort auf die Frage, welche Pläne politisch umgesetzt werden, hängt von der Zusammensetzung der nächsten Bundesregierung ab. Einige der möglichen Koalitionsvereinbarungen sind aufgrund deutlich unterschiedlicher Pläne der Parteien schwer vorstellbar. Wenn die individuellen Präferenzen auf Ausbau der sozialen Sicherung, vor allem in der Arbeitslosen- und Rentenversicherung, und Abbau des Niedriglohnsektors liegen, ist die Entscheidung eindeutig.
 

Literaturverzeichnis

BA (2021): Beschäftigung, saisonbereinigte Zeitreihen. Bundesagentur für Arbeit Statistik. Nürnberg (Tabellen).

Bach, Stefan; Buslei, Hermann; Harnisch, Michelle (2018): Midijob-Reform entlastet Geringverdienende, vor allem teilzeiterwerbstätige Frauen. Berlin (DIW aktuell, 16).

Eurostat (2016): Verdienststrukturerhebung. Jeder sechste Arbeitnehmer in der Europäischen Union ist Niedriglohnempfänger. Große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Eurostat.

Grabka, Markus M.; Braband, Carsten; Göbler, Konstantin (2020): Beschäftigte in Minijobs sind VerliererInnen der coronabedingten Rezession. In: DIW Wochenbericht (45/2020), S. 841–848.

IAQ (2021a): Beschäftigte in Minijobs 2003 - 2020. Geringfügig Nebenbeschäftigte und Hauptbeschäftigte in Mio.

IAQ (2021b): Nettoeinkommen Steuerklasse V im Minijob-und Übergangsbereich, 2021 in Euro/Monat.

Kalina, Thorsten.; Weinkopf, Claudia (2021): Niedriglohnbeschäftigung 2019 – deutlicher Rückgang vor allem in Ostdeutschland (IAQ-Report, 6).

Keller, Berndt; Pusch, Toralf; Seifert, Hartmut (2021): Midijobs: Die unbekannte Variante atypischer Beschäftigung. In: WSI-Mitteilungen 74 (2), S. 160–170.

Mindestlohnkommission (2018): Zweiter Bericht zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns. Bericht der Mindestlohnkommission an die Bundesregierung nach § 9 Abs. 4 Mindestlohngesetz. Mindestlohnkommission. Berlin.

Pusch, Toralf; Tobsch, Verena; Schmidt, Tanja; Santoro, Chiara (2021): Effekte des gesetzlichen Mindestlohns auf die Haushaltsnettoeinkommen und den Bezug bedarfsgeprüfter Transferleistungen. In: WSI-Mitteilungen 74 (2), S. 116–126.

Walwei, Ulrich (2021): Geringfügige Beschäftigung: Ausweiten oder Abschaffen? Stellungnahme des IAB zur öffentlichen Anhörung im Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags am 22.02.2021.

 

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Die Beiträge der Serie:

Toralf Pusch und Berndt Keller (06.09.2021)
Minijobs, Midijobs, Mindestlohn. Reformvorschläge der Parteien für den Niedriglohnsektor

Florian Blank (08.09.2021)
67, 68, 69, 70 …

Yvonne Lott (09.09.2021)
Wie Arbeitszeitflexibilisierung die Vereinbarkeit von Beruf und Familie stärkt – und wie nicht

Aline Zucco und Anil Özerdogan (10.09.2021)
Die Vermögenskonzentration in Deutschland und wie die Parteien ihr entgegentreten wollen

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Arbeiten 4.0 erfordert ein starkes Arbeitszeitgesetz

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